Afisa-PR

Inspeção e fiscalização são indissociáveis 

"Algo distinto é a 'polícia administrativa', caracterizada por aquelas atividades efetuadas pelo Estado com o fito de fiscalizar, ou seja, de examinar o cabimento da liberação do exercício de atividades privadas e comprovar a existência de situações que demandam a aplicação de sanções" 

 

 

A Associação dos Fiscais da Defesa Agropecuária do Estado do Paraná (Afisa-PR) alerta para a tentativa em curso que visa a "diferenciação conceitual" a fim de "impregnar" o Congresso Nacional como narrativa do lobby que pretende (através do projeto de lei nº 334/2015) privatizar a inspeção de produtos de origem animal no Brasil. Essa narrativa, facilmente desmontada, visto que é carente de técnica e jurídica e tem como base e origem um antigo parecer (nº 888/2008) vinculado ao extinto Defis - Departamento de Fiscalização e Defesa Agropecuária (departamento então vinculado à Seab - Secretaria de Estado da Agricultura e do Abastecimento do Paraná). Essa narrativa tenta "desdobrar" a legislação, de forma a "segregar" as atividades de inspeção sanitária e industrial de produtos de origem animal da fiscalização em si, ou seja, a "dissociação" da inspeção da fiscalização, com base em insustentável argumentação técnica e jurídica. Essa narrativa, inclusive, foi apresentada pela área jurídica da empresa pública responsável pela defesa agropecuária do Estado de Santa Catarina, conforme comprova-se pelo documento intitulado "Legalidade do Sistema de Inspeção de Santa Catarina".

Abaixo, a Afisa-PR transcreve importantíssimo artigo jurídico intitulado "Inspeção e Fiscalização" que esclarece, com perfeição, que a inspeção e fiscalização são indissociáveis, assim sendo, minando o instável pilar onde forças nada ocultas pretendem "assentar" a perigosíssima privatização da inspeção de produtos de origem animal, em prejuízo da fiscalização realizada pelos fiscais do Estado e da segurança alimentar da população brasileira.

 

Inspeção e fiscalização

* Artigo divulgado pelo DP. Direito Público

 

Na audiência pública da Comissão de Agricultura do Senado, promovida durante a Expointer, a Senadora Ana Amelia manifestou dúvida quanto à distinção entre as atividades de inspeção e de fiscalização de produtos de origem animal. A dúvida possivelmente deve-se ao fato de os defensores do projeto de lei plantarem e difundirem uma suposta dissociação entre as atividades, alcançando interlocutores de boa-fé, porém leigos em fiscalização da inspeção de produtos de origem animal, como parece ser o caso da Senadora.

As possibilidades de contratação de serviços de terceiros por parte da Administração Pública passam precipuamente pela distinção constitucional entre "Serviço Público", "Obra Pública" e "Polícia Administrativa".

Se considerarmos a acepção "Serviço Público" utilizada como linguagem leiga para designar "tudo que o Estado faz", seria a princípio possível afirmar que a inspeção e fiscalização de alimentos são prestações de serviços públicos. Mero equívoco. A doutrina jurídica administrativa distingue serviço público de obra pública e atividade de polícia administrativa. Obra pública é um produto estático, coisa de fruição, como uma ponte, um viaduto. Já o serviço público é dinâmico, uma atividade ensejadora de desfrute, à exemplo do fornecimento de água, telefone, gás e luz. Portanto, inicialmente podemos concluir que a inspeção e a fiscalização de produtos de origem animal não são obras públicas nem tão pouco serviços públicos.

Algo distinto é a "polícia administrativa", caracterizada por aquelas atividades efetuadas pelo Estado com o fito de fiscalizar, ou seja, de examinar o cabimento da liberação do exercício de atividades privadas e comprovar a existência de situações que demandam a aplicação de sanções [1]. Nas palavras de Bandeira de Mello, compreende-se no bojo da atividade de "Policia Administrativa", a prática de atos preventivos (como autorizações, licenças), fiscalizadores (como inspeções, vistorias, exames) e repressivos (multas, embargos, interdição de atividade, apreensões).

Portanto, a inspeção de produtos de origem animal é uma atividade de "polícia administrativa", pois configura-se em exame realizado por Auditor Fiscal Federal Agropecuário, a fim de comprovar a conformidade sanitária dos produtos, como parte do exercício de fiscalização, que completa-se pela subsunção dos achados da inspeção aos parâmetros descritos em normas, podendo o fiscalizado sofrer sanções administrativas em casos de desconformidade, por meio do devido processo legal. Vê-se dessa forma que a inspeção está contida de forma indissociável na fiscalização.

O melhor e mais completo conceito de poder de polícia encontra-se na Lei nº 5.172/1966, denominada Código Tributário Nacional [2]: 

Art. 78 Considera-se poder de polícia a atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. 

Cientes da distinção entre "serviços públicos", "obras públicas" e "polícia administrativa", a pergunta inevitável é: O QUE A CONSTITUIÇÃO PERMITE TERCEIRIZAR?

O art. 37, inciso XXI da Constituição Federal [3] autoriza a contratação de terceiros somente nas obras públicas e nos serviços públicos. Para não deixar dúvidas, a Lei nº 8.666/1993 [4], que Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, distingue obras públicas e serviços públicos:

Art. 6º Para os fins desta Lei, considera-se: 

I - Obra - toda construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação, realizada por execução direta ou indireta;

II - Serviço - toda atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse para a Administração, tais como: demolição, conserto, instalação, montagem, operação, conservação, reparação, adaptação, manutenção, transporte, locação de bens, publicidade, seguro ou trabalhos técnico-profissionais; 

Portanto, é pacífico na doutrina [5] e na legislação vigente que os atos jurídicos expressivos de poder público, de autoridade pública, não podem ser delegados a particulares, ou ser por eles praticados. São exclusivos de órgão dotado de fé pública, de prerrogativas inerentes ao poder público. Trata-se aqui do poder dever do Estado.

Na mesma linha dos comandos constitucionais e legais, o art. 1º do Decreto nº 2.271/97 [6] ratifica óbices ao desvirtuamento da contratação de serviços na Administração Pública: 

Art. 1º No âmbito da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional poderão ser objeto de execução indireta as atividades materiais acessórias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem área de competência legal do órgão ou entidade.

§ 1º As atividades de conservação, limpeza, segurança, vigilância, transportes, informática, copeiragem, recepção, reprografia, telecomunicações e manutenção de prédios, equipamentos e instalações serão, de preferência, objeto de execução indireta.

§ 2º Não poderão ser objeto de execução indireta as atividades inerentes às categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do órgão ou entidade, salvo expressa disposição legal em contrário ou quando se tratar de cargo extinto, total ou parcialmente, no âmbito do quadro geral de pessoal. 

Cientes agora da impossibilidade de terceirizar as atividades de polícia administrativa, devemos assinalar que parte da doutrina jurídica reconhece uma exceção à regra. É nesta exceção reside o objetivo canhestro e torto dos defensores do PL 334/2015 de tentarem dissociar a inspeção da fiscalização. Tentam, sem fundamento, encaixar a inspeção em uma exceção, porém, como veremos, o esforço é completamente infundado.

Parte da doutrina jurídica admite que certos atos materiais que precedem a atividade de polícia administrativa podem ser praticados por particulares. Às vezes tal figura aparece com o rótulo de “credenciamento”. No entanto, não se deve confundir e enquadrar a inspeção nesta exceção. A própria corrente doutrinaria que admite a terceirização em tais circunstancias, restringe a instrumentos precisos que conservam registros para fins de controle governamental. Alvaro Lazzarini, citado por MELLO [1], por exemplo, ilustra ser possível “atribuir a particulares as atividades técnicas, instrumentais, de mera verificação, com base nas quais a entidade emitirá a declaração de conformidade (habilitando ao exercício de um direito) ou aplicará alguma sanção, no caso de desconformidade”.

Exemplo clássico das exceções doutrinárias são os “radares” instalados nas vias públicas por empresas privadas, sob contrato com o Poder Público, a fim de restringir o excesso de velocidade de veículos automotores. A distinção desse caso com a inspeção de produtos de origem animal é flagrante. Na inspeção, há concurso da intervenção humana e prejuízo para a igualdade dos cidadãos. Nos "radares", ao contrário, o auto de infração surge como fruto automático da objetiva e impessoal verificação efetuada por aparelho mecânico ou eletrônico.

Portanto, a tentativa de enquadrar a inspeção na exceção doutrinária não prospera. Todos os casos admitidos em doutrina para a terceirização de atividades instrumentais da polícia administrativa, devem estar presentes aferições exatas, libertas do subjetivismo inerente às avaliações humanas. Não é o caso das atividades realizadas por Auditores Fiscais Federais Agropecuários nas linhas de inspeção. Aqui não se caracteriza a ausência volitiva. A segurança da exatidão e da igualdade completa no tratamento dos administrados passa inevitavelmente por intervenção humana. A inspeção não é mera constatação instrumental. A objetiva precisão dos resultados emitidos dependem de interferência do avaliador para caracterização do objeto da apuração. Portanto, faz-se necessário que o agente público esteja investido do poder de polícia a fim de garantir a isonomia de tratamento.

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[1] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Serviço público e poder de polícia: concessão e delegação. Revista Diálogo Jurídico, Salvador, CAJ - Centro de Atualização Jurídica, v. I, nº. 5, agosto, 2001. Disponível em: http://www.direitopublico.com.br. Acesso em 18.12.2015.

[2] Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L5172.htm. Acesso em 18.12.2015. Acesso em 18.12.2015.

[3] Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm. Acesso em 18.12.2015.

[4] Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8666cons.htm. Acesso em 18.12.2015.

[5] DALLARI, Adilson Abreu. Credenciamento. Revista Eletrônica de Direito do Estado, Salvador, Instituto de Direito Público da Bahia, n.º 5, janeiro/fevereiro/março, 2006. Disponível em: <http://www.direitodoestado.com.br>. Acesso em 09.12.2015.
[6]Decreto nº 2.271, de 7 de julho de 1997. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/d2271.htm. Acesso em 18.12.2015.

 

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